البنك الدولي: الحكومات الإلكترونية تقوض الفساد وتساند النمو الاقتصادي

تقود الحكومات الإلكترونية الطريق نحو القضاء على الفساد ومساندة النمو الاقتصادي في مختلف بلدان العالم، ما منح برامجها أهمية خاصة لدى الحكومات التي بادرت بتخصيص ميزانيات ضخمة للإنفاق على هذه الخطط. وركز تقرير للبنك الدولي على الاقتصادات الواعدة في الهند والصين، اللتين استثمرتا ما يقارب 15.5 مليار دولار على تطوير الحكومات الإلكترونية. ويبلغ إجمالي التمويل الذي خصصته الهند لبرنامجها الوطني للحكومة الإلكترونية ما يزيد على 5.5 مليار دولار بين عامي 2007 و2012، زهو ما يصل إلى ضعف إنفاق دول مجلس التعاون الخليجي مجتمعة على الحكومات الإلكترونية، الذي يقدر بنحو 2.6 مليار دولار في العام 2010. وشدد تقرير البنك الدولي، الذي حصلت «الاتحاد» على نسخة منه، على أهمية الحكومة الإلكترونية باعتبارها أبرز تطبيقات تكنولوجيا المعلومات والاتصالات وأكثرها ذكراً، نظراً لأهميتها في مساندة جهود التنمية، لافتا إلى أن كثير من البلدان المتقدمة والنامية على حد سواء، تقوم بتخصيص إنفاق حكومي كبير على الحكومات الإلكترونية وتكنولوجيا المعلومات بشكل عام. ففي أوروبا، ينمو هذا الإنفاق في القطاع الحكومي بأسرع مما ينمو في معظم القطاعات الأخرى. وأشار التقرير إلى أنه منذ عام 1999، شرعت الصين في تنفيذ مبادرات رئيسية في هذا المجال، مقدرا مجموع الإنفاق على الحكومة الإلكترونية بأكثر من 10 مليارات دولار في عام 2008، مقابل 7 مليارات دولار في عام 2006. ويبلغ استثمار الصين في برنامج أنظمة معلومات الإدارة الاقتصادية الحكومية وحده حوالي 2.5 مليار دولار، كما أن الهند تخطط لتنفيذ استثمارات كبيرة، إذ سيحصل برنامجها الوطني للحكومة الإلكترونية على تمويل يبلغ 5.5 مليار دولار بين عامي 2007 و2012. منافع ومزايا وأوضح التقرير الخاص بدور الحكومات الإلكترونية في التنمية والذي جاء ضمن مطبوعة «المعلومات والاتصالات من أجل التنمية» الصادر عن البنك الدولي لشهر أغسطس، أن التمويل الكبير للحكومة الإلكترونية يعكس إدراكاً متزايداً لمنافعها في تقديم الخدمات العامة، وتحسن كفاءة المعاملات (التي تنعكس في انخفاض عدد الزيارات ووقت الانتظار). كما يعزز انخفاض حجم الفساد، وتحسن نوعية الخدمات (مثل انخفاض معدلات الخطأ وزيادة الراحة) باعتبارها أهم السمات في تعاملاتها مع أجهزة الخدمات العامة. ولفت التقرير إلى أن المشاريع الناجحة لإنشاء الحكومة الإلكترونية أدت إلى تخفيض تكاليف المعاملات والوقت اللازم لإنهائها وزيادة الإيرادات الحكومية. فعلى سبيل المثال، زاد نظام الجمارك الإلكترونية في غانا إيرادات الجمارك بنسبة 49% في الأشهر الثمانية عشر الأولى من تشغيله وخفض المدد اللازمة للتخليص على البضائع من ثلاثة أسابيع إلى يومين. وفي البرازيل، أتاح نظام التوريد الإلكتروني الذي تكلف تأسيسه 1.6 مليون دولار تحقيق وفورات بلغت 107 ملايين دولار للدولة في عام 2004، نتيجة لتحسن كفاءة العمليات وانخفاض أسعار السلع والخدمات الموردة. وأدت عملية المناقصات المستندة بصورة كاملة إلى الكمبيوتر والتي أطلقت كجزء من نفس النظام في البرازيل إلى توفير مبلغ يقدر بحوالي 35 مليون دولار للموردين. ووفقا للتقرير، فقد أدت بعض مشاريع الحكومة الإلكترونية إلى تحسين نظام الإدارة العامة عن طريق تقليل الفساد وإساءة استخدام السلطة النقدية، مما قدم إسهامات هامة في عملية التنمية. ففي الهند، وجد استطلاع للآراء أن عدد أقل من المستخدمين اجبروا على دفع رشاوى لتسريع خطى تقديم الخدمات في إطار مشاريع الحكومة الإلكترونية مما هو في إطار الأنظمة اليدوية، وأن وتيرة دفع رشاوى للمسؤولين عن تقديم الخدمات قد انخفضت. فعلى سبيل المثال، يقدر أن نظام تسجيل الأراضي في ولاية كارناتاكا الهندية خفض الرشاوى بحوالي 18 مليون دولار سنوياً، وعلاوة على ذلك، تشعر نسبة هائلة من المشرفين أن إساءة استخدام السلطة التقديرية من خلال وسائل مثل حرمان المواطنين من الخدمات قد انخفضت، كما أنهم أكثر إدراكاً للحاجة إلى التقيد بمعايير الخدمة المنصوص عليها في مواثيق المواطنين. وأشار التقرير إلى أن الميزات الأخرى للحكومة الإلكترونية ومنها أن إمكانية الحصول على الخدمات العامة في المنزل أو في مركز محلي ساهمت بشكل غير مباشر في تمكين النساء والأقليات. فعلى سبيل المثال، من بين مستخدمي خدمات الحكومة الإلكترونية، تتحمل النساء عادة مسؤولية التعامل مع أجهزة الإدارة العامة على مستوى الأسرة، ويعني تقديم خدمات الحكومة الإلكترونية أن الحصول على الخدمات يصبح أسهل والوقت اللازم للحصول عليها أقل مما يلزم للذهاب إلى المصالح الحكومية أو الانتظار في طوابير أمامها. وبالنسبة للأقليات تسهل تكنولوجيا المعلومات والاتصالات إمكانية الحصول على المعلومات العامة ذات الصلة بالحقوق والمنافع، وقوانين الميراث والأسرة، والرعاية الصحية، والإسكان، مما يتيح للجمهور اتخاذ قرارات مستنيرة بشأن القضايا الهامة. الاتجاهات الخاصة بالسياسات وفي سياق تأكيده على أهمية تكنولوجيا الاتصالات والمعلومات في التنمية، لفت التقرير إلى أنه رغم أن برنامج عمل تكنولوجيا المعلومات والاتصالات من أجل التنمية جديد نسبياً، ولا يزال في حالة تطور، إلا أن الأهم هو كيفية استخدامه بطريقة فعالة اقتصادية التكاليف لتحقيق الأهداف الخاصة والعامة. وأشار إلى وجود أمثلة على الفشل والنجاح على حد سواء، ذلك أن التكنولوجيا ومنتجاتها لا تزال تتغير بوتيرة سريعة ومن الصعب التكهن باستجابات السوق، ولم يتقرر بعد المدى الذي يمكن عنده إخضاع قطاع تكنولوجيا المعلومات والاتصالات المتطور للتنظيم، وتجاهد البلدان النامية والمتقدمة على السواء لفهم الصعوبات والقيود ومظاهر عدم التيقن وأفضل طريقة للتعامل معها. واستعرض التقرير عددا من أهم القضايا التي تواجه البلدان النامية وتشكل تحديات لها في مجال الاستفادة من تطبيقات تكنولوجيا المعلومات والاتصالات، أبرزها أن الشبكات العريضة النطاق تتطور بصورة رئيسية في المدن وممرات الربط بين المدن التي يحتمل أن تكون مربحة، أما الأشخاص الذين يعيشون في المناطق الإقليمية أو الريفية الأقل جاذبية من الناحية التجارية، وكذلك المجموعات المنخفضة الدخل في المناطق الحضرية فإنهم يتعرضون عادة للإهمال. فجوات القدرة التنافسية وفي الوقت الذي أشار فيه التقرير إلى العديد من قصص النجاح للحكومات الإلكترونية، إلا أنه لفت في الوقت ذاته إلى ورود تقارير عن ارتفاع معدل الفشل في اعتماد البلدان النامية لأنظمة الحكومة الإلكترونية، وقد ثبت أن ضمان الحصول على أداء قوي من أنظمة المعلومات الجديدة الواسعة النطاق شكل تحدياً حتى للبلدان التي لديها مهارات فنية متقدمة. وأوضح التقرير أن بلدانا كثيرة تعاني من فجوات كبيرة في قدرتها على المنافسة في أسواق خدمات تكنولوجيا المعلومات والخدمات التي تتيحها تكنولوجيا المعلومات ولا سيما فيما يتعلق بشح الأيدي العاملة الماهرة. وللتصدي لهذه التحديات، أشار التقرير إلى بداية ظهور عناصر من الممارسات الجيدة لأطر السياسات واللوائح التنظيمية والاستثمار من أجل توسيع نطاق وصول تكنولوجيا المعلومات والاتصالات وزيادة تأثيرها على عملية التنمية. وأوضح انه ومع اعتماد المستخدمين خدمات وتطبيقات تكنولوجيا المعلومات والاتصالات الجديدة، يزداد الطلب على إمكانية الحصول عليها وعلى قدر أكبر من المحتوى بعرض نطاق وسرعة لم يسبق لها مثيل من قبل في الاقتصادات النامية والناضجة على حد سواء. فمنذ إطلاقها لأول مرة في عام 2003، اجتذبت خدمة شركة سكاي بي للاتصال الهاتفي عن طريق الإنترنت أكثر من 300 مليون مشترك في 225 بلداً وإقليماً، وفي عام 2007 وحده، نقلت الشركة ما يقدر بحوالي 27 مليار دقيقة من المكالمات من كمبيوتر إلى كمبيوتر وبحلول نهاية عام 2008 أصبح هناك ما يقدر بحوالي 40 مليون مشترك «ثلاثي الخدمة» في جميع أنحاء العالم، يتلقى كلهم جميع خدمات الاتصال الهاتفي والفيديو والإنترنت عبر شبكات عريضة النطاق. وعلاوة على ذلك، يشترك المستهلكون الآن أيضاً في خلق المحتوى، وقد أثارت الإمكانية المتزايدة للحصول على مجموعة متنوعة أعرض من الخدمات والتطبيقات من خلال مجموعة متنوعة من الأجهزة الجديدة التي تتحسن باستمرار، ومن بينها الهواتف المحمولة التي تتجاوز كثيراً الخدمات الصوتية، تفاعلاً وتبادلاً اجتماعيين هائلين. وأدى هذا إلى زيادة الطلب على شبكات وخدمات تكنولوجيا المعلومات والاتصالات المتقدمة التي لديها القدرة على مساندة التطبيقات الجديدة. ولفت التقرير إلى انه مع حدوث توافق بين العرض والطلب تبدو العوامل الفنية والسوقية التي تدفع عجلة التجميع واضحة في الأسواق في جميع مراحل عملية التنمية الاقتصادية، من البرازيل حتى فرنسا ومن الهند حتى نيجيريا. وبينما كانت هذه الأوضاع قائمة في البلدان المرتفعة الدخل منذ بعض الوقت، فإن هناك مؤشرات واضحة على أنه حتى البلدان والمجموعات السكانية المنخفضة الدخل بدأت الآن تدرك هذه القوى والتجميع الناتج عنها باعتبارها حقيقة واقعة. ودعا التقرير إلى أهمية قيام الحكومات بتوسيع الأطر التنظيمية التي تشجع على المنافسة، إذ لا يمكن لشركات تقديم الخدمات تعميم شبكات وخدمات مجمعة، إلا إذا خفضت الأطر التنظيمية حواجز دخول الأسواق من أجل زيادة المنافسة، وتخفيض الأسعار، ودفع عجلة النمو. غير أنه لا يقل عن ذلك أهمية أن الهيئات التنظيمية يجب أن تتدخل في حالات إخفاق الأسواق وألا تسمح بإساءة استخدام الهيمنة على الأسواق، ولذلك فإن الأطر التنظيمية التي تخلق مجال عمل تنافسياً متساوياً وتطبقه بفاعلية ستؤدي إلى تحقيق أعظم المنافع للمستخدمين. وقال التقرير إنه يجب أن يعتمد واضعو السياسات بدرجة أكبر على قوى السوق وبدرجة أقل على التنظيم، ذلك أن الاحتفاظ بالأطر التنظيمية الموروثة يحتمل أن يخنق نمو عملية التجميع وبدلاً عن ذلك يمكن أن يتحرك التنظيم نحو السماح بالابتكار ودخول مقدمي الخدمات الذين يحققون قيمة مضافة لتشجيع تطوير المحتوى وأنشطة الأعمال والخدمات الاجتماعية التي تتيحها تكنولوجيا المعلومات والاتصالات. القيادة والمؤسسات المشتركة وأوضح التقرير أنه كثيراً ما تتطلب الحكومة الإلكترونية إصلاحات مؤسسية وسياسية تسهلها التكنولوجيا، ويعتبر القادة الأكفاء والمؤسسات المتسمة بالكفاءة عوامل جوهرية للتغلب على المقاومة والجمود، وإجراء خيارات السياسات في التوقيت الجيد، وتنفيذ السياسات بفعالية والطبيعة المشتركة (التي تغطي قطاعات متعددة) للحكومة الإلكترونية تجعل من المستحيل استخدام الترتيبات المؤسسية التقليدية التي تعهد ببرنامج العمل كله لوزارة واحدة. والأحرى أن الحكومة الإلكترونية تتطلب التنسيق بين هيئات حكومية مختلفة، ويتعين على القيادة العامة أن تتحول عن التركيز على الهيئات الفردية وحماية المصالح الضيقة وأن تتجه نحو الإدارة من خلال التعاون المشترك بين الهيئات. وعلاوة على ذلك، تعتبر الحكومة الإلكترونية عملية مستمرة تتضمن وضع السياسات ويتيح ذلك لخدمة ما الانتقال عبر أي مجموعة من الشبكات، وتجميع الشركات الذي يمكن عن طريقه للشركات أن تندمج أو تتعاون عبر القطاعات المختلفة وقد بدأ يسفر التجميع، المدفوع بالتكنولوجيا والطلب، عن تغييرات رئيسية في هياكل الأسواق ونماذج ممارسة أنشطة الأعمال. الهيكل المؤسسي وقال التقرير إنه لتحقيق مكاسب إنمائية من الاستثمارات في الحكومة الإلكترونية، من الضروري وجود هيكل مؤسسي يتمتع بنفوذ كاف ويجتذب التزاماً قوياً ومساندة قوية. وقد تحركت بلدان كثيرة نحو الاشتراك المؤسسي المباشر من جانب قادة القطاع العام من أجل وضع تنسيق التحول الحكومي تحدث سيطرة أعلى سلطة. وكثيراً ما يستضيف مكتب رئيس الوزراء أو رئيس الدولة وحدة تنسيقية ويترأس اللجنة التوجيهية الوزارية الخاصة بالحكومة الإلكترونية، ولهذا النهج ثلاث منافع، أولاً، يصبح رئيس هذه الوحدة التنسيقية قائداً ملحوظاً، ثانياً، يمكن لهذا القائد استخدام الحكومة الإلكترونية كمكون أساسي في برنامج عمل لإصلاح الإدارة العامة وبشكل أعم كعامل رئيسي في التحول إلى اقتصاد مستند إلى المعرفة ومدفوع بالابتكار، ثالثاً، تشجع وحدة التنسيق على العمل المشترك فيما بين الوزارات والمستويات الحكومية لتنفيذ برامج الحكومة الإلكترونية. الإطار المناسب للقيادة ووجدت دراسة استقصائية لثلاثين بلداً متقدماً ونامياًَ أربعة نماذج أساسية للإطار المؤسسي الوطني اللازم لقيادة برنامج عمل الحكومة الإلكترونية وتحقيق الوظائف الرئيسية لنظام الإدارة العامة والتنسيق، غير أن هذه الأطر عملياً أكثر تنوعاً وتعقيداً مما تشير إليه هذه النماذج الأساسية ويمكن أن تتطور بمرور الوقت بحيث تنتقل من نموذج إلى آخر أو تصبح مزيجاً من هذه النماذج. هذه النماذج المؤسسية الأربعة على المؤسسة القائدة أو الرئيسية لوضع إستراتيجية الحكومة الإلكترونية والسياسات الخاصة بها، وعلى نظام الإدارة العامة والتنسيق ولكن من حيث تسهيل التنفيذ جربت الحكومات وبصورة متزايدة ترتيبات جديدة خارج الهيكل الوزاري للتغلب على التجزؤ القطاعي وقيود جهاز الخدمة المدنية ولتوسيع القدرات المؤسسات للحكومة الإلكترونية. القطاعان العام والخاص في اقتصادات السوق، تقع مسؤولية توفير البنية الأساسية لتكنولوجيا المعلومات والاتصالات وخدماتها بصورة رئيسية على عاتق القطاع الخاص، وقد أثبت هذا النهج المستند إلى السوق نجاحه البالغ في توسيع نطاق وصول الخدمات الصوتية والمنافسة فعالة بصورة خاصة فيما بين شركات تشغيل شبكات المحمول اللاسلكي، ما أسفر عن التركيب السريع للشبكات عبر المناطق الحضرية، وفي عهد أقرب في المناطق الريفية بتكلفة متناقصة باستمرار. وكان دور القطاع العام في تحقيق هذه النتيجة مزدوجاً. أولاً، حرر السوق ونظم المنافسة، وثانياً، وضع آليات مثل صناديق الخدمة الشاملة والمعونة المستندة إلى الإنتاج التي تقدم حوافز لشركات التشغيل لتقديم الخدمات في مناطق البلاد التي لا يكون تقديم الخدمات فيها بدون ذلك سليم تجارياً. كما يحتمل أن يكون دور القطاع العام في توفير إمكانية الوصول إلى الشبكات العريضة النطاق في البلدان النامية مزيجاً من إصلاحات الأسواق والحوافز الموجهة وكثيراً ما تشكل إقامة منافسة فعالة بمرور الوقت فيما بين مقدمي الشبكات والخدمات العريضة النطاق جزءا رئيسياً من نهج سياسات ناجحة، وسيتطلب هذا إزالة الحواجز القانونية والتنظيمية أمام الاستثمار ودخول الأسواق والمنافسة. كما سيتطلب أن تكون شركات التشغيل المتنافسة قادرة على الاتصال البيني مع البنية الأساسية التابعة لشركات التشغيل العاملة بالفعل وذلك تتحاشى الاختناقات الاقتصادية والفنية وكذلك الاستثمارات المزدوجة التي تتسم بعدم الكفاءة وقد طبق نهج سياسات من هذا النوع بنجاح في بلدان مثل البرازيل ونيجيريا حيث تطورت شركات الشبكات العريضة النطاق المعتمدة الخدمات بالمنافسة فيما بين بعضها البعض. كما أخذت المنافسة في الظهور فيما بين الشركات التي تركب كابلات ألياف بصرية بحرية تتيح الاتصال الدولي العريض النطاق للبلدان النامية مثلما هو الحال تجاه الساحل الشرقي لأفريقيا حيث يجري حالياً تركيب ثلاثة كابلات ألياف بصرية بحرية. وتركزت استثمارات الشركات الخاصة لتشغيل الشبكات العريضة النطاق بصورة رئيسية على المناطق الحضرية، وإذا تقرر تعميم هذه الشبكات في المدن الأصغر حجماً والمناطق الريفية، فمن المحتمل أن يتطلب الأمر مساندة بشكل أكثر مباشرة من القطاع العام. وفي كثير من البلدان المرتفعة الدخل، قدمت هذه المساندة في البداية من خلال ملكية الدولة لشركة التشغيل العاملة بالفعل، غير أنه كثيراً ما ثبت أن شركات التشغيل المملوكة للدولة كانت غير فعالة في كثير من البلدان النامية، ولذلك سيتطلب الأمر وسائل بديلة لتوجيه المساندة العامة. وأكثر الوسائل فعالية لذلك هي من خلال الشراكات بين القطاعين العام والخاص، التي تتمكن من تعبئة الموارد الاستثمارية والخبرة الفنية لدى القطاع الخاص لتحقيق أهداف السياسات، مثل ضمان تطوير الشبكات في المناطق التي يكون التطوير فيها بغير هذه الوسيلة غير سليم تجارياً. ورغم أنه قد يكون مطلوباً في البداية تقديم مساندة أو حوافز عامة، فإن الهدف يجب أن يظل تنمية قطاع يكون على المدى الطويل سليماً تجارياً على أساس الاعتماد على الذات والأفضل أن يكون ذلك في بيئة تنافسية مع تزايد الطلب، بحسب التقرير. وأشار التقرير إلى وجود نماذج مختلفة كثيرة للشراكات بين القطاعين العام والخاص، وتمثل آليات الدعم التنافسي أو اقتسام التكاليف أحد أنواع النماذج التي استخدمت عادة لتشجيع تركيب الشبكات الصوتية في المناطق المحرومة جزئياً من الخدمات والتي طبقت في الآونة الأخيرة في تركيب البنية الأساسية للشبكات العريضة النطاق. وفي فرنسا على سبيل المثال، بدأت الحكومة تنفيذ مشروع لتوفير البنية الأساسية للشبكات العريضة النطاق في منطقة ليموسان. وفي منطقة ريفية في وسط فرنسا تتسم بمحدودية خدمات الشبكات العريضة النطاق، المشروع مهيكل على شكل امتياز لمدة 20 سنة لبناء وتشغيل شبكة أساسية وتركيب شبكة لاسلكية عريضة النطاق، على أن يتم اقتسام التكاليف بين القطاعين العام والخاص. ويعتبر نظام الكابل البحري لأفريقيا الشرقية، وهو مشروع لبناء كابل ألياف بصرية بحري يمتد من جنوب أفريقيا حتى السودان مع توصيلات لجميع البلدان الواقعة بمحاذاة مساره، مثالاً على نوع مختلف من الشراكة بين القطاعين العام والخاص، وهذا الكابل ملك لاتحاد شركات تشغيل خاصة ولكنه يمول من مؤسسات تمويل إنمائية بدون إعانات أو مساندة من الحكومات. وقد ضمنت الشراكة أن يتم تشغيل الكابل على أساس الاتصال المفتوح، مما يتيح لجميع شركات التشغيل وشركات تقديم الخدمات في المنطقة الحصول على إمكانية الوصول إلى طاقة يمكن تحمل تكاليفها عن طريق الاتصال بكابلات متنافسة وبمقدمي طاقات متنافسين. واعتبر التقرير أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مجال إنشاء الشبكات العريضة النطاق جديدة، وتجرب الحكومات حالياً نماذج مختلفة وسيكون محور نجاح هذه المشاريع هو ضمان هيكلتها بحيث تتوفر للقطاع حوافز كافية للاستثمار في الشبكات وتشغيلها بكفاءة مع تحقيق أهداف السياسات الحكومية من إنشاء الشبكات العريضة النطاق.