قبل أيام قليلة، أصدر صاحب السمو الشيخ خليفة بن زايد آل نهيان رئيس الدولة، حفظه الله، قراره رقم ( 1) لسنة 2016 بشأن اللائحة الداخلية للمجلس الوطني الاتحادي، حيث يعتبر القرار الأول الذي يصدره رئيس الدولة في تاريخ وضع، أو تعديل لائحة المجلس الداخلية، فاللائحتان اللتان صدرتا قبل ذلك كانت أداة الإصدار هي المرسوم الاتحادي الذي يصدره رئيس الاتحاد بموافقة مجلس الوزراء (م85 من الدستور). وفي ذلك إعمالاً لمبدأ الفصل بين السلطات، ويذكر أن أول لائحة داخلية للمجلس قد صدرت في 2 مايو 1972 بمرسوم، واستمر العمل بها إلى أن ألغيت، وصدرت لائحة جديدة حلت محلها بالمرسوم الاتحادي رقم ( 97) لسنة 1977.
لقد مرت لائحة المجلس بثلاث محطات، أولهما محطة البدايات المبكرة من عمر المجلس الوطني، فقد بدأ المجلس أعماله دون لائحة داخلية، الأمر الذي تطلب وضع مشروع للائحة، كانت محل خلاف وتباين في الآراء بين أعضاء المجلس، فرأي ذهب إلى أن التجربة لازالت وليدة، وأن إعداد لائحة ووضعها موضوع العمل يتطلب الخبرة والتجربة، بينما رأى فريق آخر أنه لا يمكن للمجلس ولجانه أن يعمل في غياب لائحة، وهكذا تم الانتصار للرأي التالي، فصدرت أول لائحة للمجلس في تاريخه، واستمر العمل بها حتى عام 1977 ،حيث كشفت تجربة السنوات الخمس النقص الكبير في اللائحة، وعدم ملاءمة موادها لمسايرة المرحلة وظروف العمل ومتطلباته، فكان لزاماً إصدار لائحة داخلية أخرى راعت التعديلات التي أدخلت عليها الأمور المتعلقة بالانتخاب والحضور واختصاصات أجهزة المجلس، لاسيما هيئة مكتب المجلس، وركزت التعديلات على استقلالية المجلس سواء في وجود ميزانية مستقلة أو كادر وظيفي خاص به، لكن بعد سنوات من العمل بهذه اللائحة أصبحت المعطيات تتطلب وضع لائحة داخلية جديدة، ولعل أهم هذه المستجدات برنامج التمكين لصاحب السمو رئيس الدولة، وما طرحه من معطيات تتعلق بالمجلس الوطني، لاسيما إجراء الانتخابات لنصف أعضاء المجلس ووجود المرأة، وما تلاه من تعديل دستوري عام.
كما أن المجلس خلال الفصول التشريعية السابقة خاصة الفصلين الرابع عشر والخامس عشر وضع العديد من الأنظمة كنظام عمل الشعبة البرلمانية، نظام عمل هيئة المكتب، نظام الزيارات الميدانية، ونظام اللجان....الخ.
هدف من خلالها مسايرة متطلبات العمل، وبما لا تتجاوز مواد اللائحة الداخلية، حيث أصبحت هذه الأنظمة مخرجاً للمجلس للتعامل مع المعطيات التي يفرضها الواقع دون أن تشكل مواد اللائحة عائقاً يحول دون الأخذ بها.
اللائحة الداخلية والقيد الدستوري
بالرغم من أهمية اللائحة الداخلية، إلا أنها لا يمكن لأي تعديل بها، أن يتجاوز مواد الدستور، ولا يمس أي حكم وارد فيه أو يتعارض معه، أو أن يضيف اختصاصات جديدة غير تلك الواردة في الدستور، فالدستور يعتبر أرقى أنواع التشريعات، وهو بذلك يمثل قيداً والتزاماً.
اعتبارات التعديلات في اللائحة الداخلية:
خلال فصول المجلس التشريعية، كان تعديل اللائحة حاضراً في العديد من نقاشاته، خاصة عندما يواجه ببعض الصعوبات التي تعترض عمله - هذا بالرغم ما اتصفت به اللائحة الداخلية للمجلس من مرونة - والتي تجلت في أن المجلس استطاع العمل بها لسنوات عدة، بالرغم من التغيرات العديدة في الواقع السياسي للدولة، فقد شكل المجلس خلال الفترة السابقة العديد من اللجان الدائمة غير الواردة في اللائحة الداخلية كلجنة رؤساء اللجان، لجنة حقوق الإنسان، كما استحدث العديد من الأنظمة التي سهلت من طريقة عمله، وقد كانت للمجلس خلال السنوات المنصرمة محاولات عدة لتعديل اللائحة لتخطي الصعوبات، ففي عام 1996 عرض التعديل الدستوري على المجلس لمناقشته، وقد تم على أثره تشكيل لجنة للنظر في كافة مواد الدستور، ومواد اللائحة الداخلية، كما شكل المجلس في عام 1993 لجنة كان من مهامها وضع تصور للائحة الجديدة للمجلس، لكن هاتين اللجنتين لم تفضيا إلى نتيجة على الأرض. واستمر العمل بنفس اللائحة، ومع توالي الفصول التشريعية استمرت مطالبة أعضاء المجلس إجراء بعض التعديلات في مواد اللائحة المتعلقة بأعمال اللجان، سواء في مسمياتها أو اختصاصاتها، خاصة مع التغيرات الحكومية التي تطرأ على الوزارات الاتحادية، من دمج واستحداث لوزارات جديدة ذات اختصاصات مختلفة، تنعكس على عمل اللجان، لكن الظروف أصبحت مهيأة بصورة أفضل بعد التعديل الدستوري عام 2009، الذي ربط المجلس عند تعديله للائحة الداخلية برئيس الدولة والمجلس الأعلى للاتحاد، وذلك لصدورها من خلال قرار من رئيس الدولة بعد تصديق المجلس الأعلى للاتحاد، خلافاً للوضع السابق حيث تصدر بمرسوم، وهو ما يعني مشاركة مجلس الوزراء في إصدار لائحة المجلس.
والسؤال الذي يطرح نفسه عند الحديث عن التعديلات التي صدرت بها اللائحة الجديدة، هل انطلقت هذه التعديلات من فلسفة معينة تقف ورائها؟، والإجابة تكمن في أن الفلسفة التي تقف وراء التعديل تنطلق مما يلي:-
- مواجهة العوائق والإشكالات المتعلقة بممارسة الأنشطة البرلمانية.
- إدخال تحسينات على هذه الممارسات لتحقيق أهدافها بشكل أفضل.
- تطوير الممارسات والأنشطة البرلمانية.
فالفلسفة تهدف إلى تحقيق اللائحة للملائمة بين مستهدفات التعديل والبيئة الخارجية للمجلس التي تمثل الحكومة فضائها الأوسع، مع الحفاظ على المرونة التي استطاعت من خلالها استيعاب العديد من المواقف والتكيف مع الظروف المستجدة.
مواقع التعديل في اللائحة
سيتم التذكير هنا على أهم التعديلات التي ضمتها اللائحة وتأثيراتها على عمل المجلس، مع الإشارة إلى أن المجلس الوطني يتمتع بصفتين أولهما، إنه سلطة من بين السلطات الخمس في الدولة، وفقاً للمادة ( 5) من الدستور، وثانيهما، إنه مؤسسة وذلك عندما يعمل، وعليه لابد وأن تحكم هذا العمل أنظمة.
الطعون ورفع الحصانة
?تعتبر الطعون في صحة العضوية من بين المسائل المهمة التي تتصدى لها اللوائح الداخلية لضمان تشكيل المجلس بشكل صحيح وعادل.
?وإذا كانت اللائحة الداخلية السابقة قد نظمت الطعون النيابية، وبما يناسب مرحلة تعيين الأعضاء، لكن وفقاً لبرنامج التمكين السياسي لرئيس الدولة، وإجراء الانتخابات لنصف أعضاء المجلس، فإن الطعون ستزداد أهميتها خلال السنوات القادمة بفعل التنافس بين المرشحين للفوز بالعضوية. لقد ذهبت اللائحة الجديدة إلى حماية العضو المطعون في صحة نيابته، وتركت المجال له بإبداء دفاعه أمام المجلس عند النظر في الطعن المقدم في شخصه، بحيث يؤذن له بالكلام كلما طلب ذلك، إلى جانب ضرورة فصل المجلس في تقرير صحة العضوية المقدم من اللجنة المختصة في مدة لا تزيد على (30) يوماً، وذلك حتى يحافظ المجلس على استقرار المراكز القانونية للأعضاء، فلا يمكن أن تستمر هذه الفترة طويلاً والأعضاء المطعون في صحة عضويتهم لم يبت في شأنهم.
أما ما يتعلق بالحصانة البرلمانية والمتمثلة بحرية الأعضاء بالإدلاء بآرائهم في المجلس ولجانه إعمالاً للنص الدستوري، وقد سبق وأن نظمت اللائحة السابقة الأمور المتعلقة بالحصانة، لكن ما أضافته اللائحة الجديدة أنها حصرت في وزير العدل مسؤولية تقديم طلب الأذن برفع الحصانة إلى المجلس، بينما في السابق كان باستطاعة كل من يرغب في رفع دعواه ضد العضو رفعها إلى المحاكم الجزائية، وفي هذا أحكام لنص المادة، وحصرها بالوزير المعني الذي يمثل دولة الاتحاد، لكن التعديل الأهم كان في كيفية نظر كل من اللجنة المختصة والمجلس لطلب رفع الحصانة، بهدف حماية العضو لخطورة رفع الحصانة وأهميتها، فألزمت اللجنة بإخطار العضو لسماع أقواله خلال موعد محدد، مع إعادة إخطاره إذا ما تخلف عن ذلك كما أنها أتاحت للعضو إبداء دفاعه أمام المجلس قبل اتخاذ أية إجراءات جزائية ضده، وأن يكون له الحق في التعقيب على آخر المتكلمين.
اختصاصات أجهزة المجلس
تتمثل أجهزة المجلس في كل من الرئيس، هيئة مكتب المجلس، اللجان، الشعبة البرلمانية، الأمانة العامة، وقد عملت اللائحة الجديدة على وضع اختصاصات محددة كل جهاز من هذه الأجهزة منعاً للتداخل في الاختصاصات، وعليه، ففيما يتعلق برئيس المجلس التي كانت اختصاصاته تتوزع على أبواب اللائحة، فقد تم جمعها في مادة واحدة، وإضافة اختصاصات أخرى إليها، سبق وإن وردت في الأنظمة إلى وضعها المجلس في مرحلة سابقة، وقد ركزت هذه التعديلات على أن تكون اختصاصات رئيس المجلس منصبة على عمل المجلس باعتباره عملاً سياسياً لايقوم به سواه، فإذا كان هو من يمثله في اتصاله بالهيئات الأخرى ويتحدث باسمه ويشرف على جميع أعماله، فإنه معني كذلك بمراعاة تطبيق أحكام الدستور والقوانين في حفظ النظام داخل المجلس ورئاسة جلسات المجلس وتنظيم المناقشة فيها، وإعلان ما يصدر عن المجلس من قرارات، ووضع جدول أعماله وإعداد ميزانيته وحسابه الختامي، ووضع نظام لزوار المجلس لحضور جلساته، إضافة إلى اجراء المخاطبات للسلطات والمؤسسات، كما أن اللائحة جعلت من مهامه الرئيس إيضاح أو استيضاح أية مسالة غامضة في جلسات المجلس، لكنها في الوقت نفسه أوجبت عليه التخلي عن رئاسة الجلسة إذا أراد الاشتراك في مناقشة موضوع معروض على المجلس.، وذلك حتى لايؤثر هذا الاشتراك، وهو يدير الجلسة على قرار المجلس في الموضوع محل النقاش. ويتضح من ذلك أن مهام المجلس في اللائحة الداخلية مقصورة في العمل البرلماني دون العمل الإداري والفني للأمانة العامة.
أما بالنسبة لهيئة مكتب المجلس والمكونة من الرئيس والنائبين الأول والثاني ومراقبين اثنين، فإن اللائحة حصرت اختصاصات هذا الجهاز القائد في المجلس في جانب العمل البرلماني، فأدخلت تعديلات مهمة، أهمها موافقة الهيئة على الخطة الرقابية للمجلس ورفعها إليه، وهذا اختصاص جديد، إلى جانب إجراء الاتصالات مع الحكومة لبناء خطة تشريعية مرحلية، إضافة إلى مراجعة الأسئلة المقدمة من الأعضاء، بعد أن كانت حصراً على الرئيس، والموافقة على خطة عمل الشعبة البرلمانية، ومشروعات نظم العمل التطويرية لأعمال المجلس واقتراحات عقد الندوات والزيارات الميدانية للجان المجلس وتقارير نهاية الدور للجان المجلس، واقتراح مؤشرات أداء اجتماعات اللجان وجلسات المجلس والتقارير النهائية الدورية لأعمال الأمانة العامة، ودراسة مشروعي ميزانية المجلس وحسابه الختامي.
أما التعديل الأهم، فكان على صعيد لجان المجلس التي تعتبر المعمل الذي تحال إليه جميع أعماله من مشروعات قوانين أو موضوعات عامة للدراسة والتمحيص قبل رفعها للمجلس، وبموجب هذا التعديل، تم دمج بعض اللجان كلجنة الشؤون الداخلية ولجنة الشؤون الخارجية في لجنة واحدة، نظراً لارتباط الأمن الداخلي بالخارجي،، وأضيف اختصاص الطعون إلى لجنة الشؤون التشريعية والقانونية بعد أن كان ضمن لجنة الشكاوى لارتباطه الوثيق بعملها، كما تم استحداث لجنة جديدة معنية بالتقنية والطاقة، لكن الأهم من ذلك أنه تم تحديد اختصاصات لكل لجنة من لجان المجلس بشكل دقيق، وقررت اللائحة أن يكون هناك اتفاق مع الحكومة قبل القيام بالزيارات الميدانية، مع تحمل المجلس لنفقات الزيارة.
وفي مجال اختصاصات الشعبة البرلمانية التي كان يحكم عملها النظام الداخلي للشعبة الذي وضع مع اشتراك المجلس في الاتحاد البرلماني الدولي عام 1977، وقد طور المجلس هذا النظام عدة مرات، وفقاً للمستجدات، لاسيما انضمام المجلس إلى اتحادات برلمانية مختلفة، والتعديل وضع مادة تتعلق بإنشاء الشعبة البرلمانية أحال من خلالها إلى النظام الداخلي للشعبة تحديد اختصاصاتها والأحكام اللازمة لضمان سير العمل بها، وذلك لمزيد من المرونة فأعمال الشعبة في تغير دائم، والتعديل على النظام أسهل وأسرع ولا يتطلب إجراءات صعبة كما هو الأمر مع اللائحة.
أما الجهاز الخامس، وهو الأمانة العامة، وهو الجهاز الذي يتمتع بالاستمرارية في مقابل الأجهزة الأخرى المتغيرة مع كل تشكيل جديد للمجلس، فالأمانة العامة تعتبر بيت الخبرة ولايمكن لأي برلمان أن يكون فاعلاً دون أن تكون له أمانة عامة تملك هذه الفعالية، ولعل من أهم عناصر هذه الفعالية تمتع الأمانة العامة بالاستقلالية في إدارة أعمالها كونها الجهاز الداعم لأجهزة المجلس وأعضائه إدارياً وفنياً بحيادية ومهنية، لذا فقد عنيت اللائحة الداخلية باختصاصات الأمين العام للمجلس باعتباره المسؤول والمشرف على الأمانة، فأتاحت له حضور الجلسات السرية إلى جانب العلنية، وإعداد الخطة السنوية للأمانة العامة مع عرض تقرير في نهاية الدور عن أعمالها، وإعداد التقارير الدورية عن مؤشرات اللجان والجلسات العامة، وعرضها عَلى هيئة المكتب، وابتعاث الموظفين للتدريب والتأهيل، ويبدو من هذه التعديلات أن اللائحة حصرت الأعمال الإدارية والفنية بالأمين العام دون سواه، كما حددت اللائحة التعيينات في الأمانة العامة، فأعطت هيئة المكتب التعيين في مناصب الأمناء العامين المساعدين، والرئيس في الدرجات الخاصة والأولى، كل ذلك بناء على ترشيح الأمين العام، بينما منحت الأمين العام التعيين، وبقرار منه للدرجة الثانية وما دون.
اختصاصات المجلس وتطوير الممارسة
لم تتغير اختصاصات المجلس الوطني منذ قيامه، باستثناء التعديل الدستوري عام 2009 المتعلق الاتفاقيات والمعاهدات التي يحيلها رئيس الدولة للمجلس لمناقشتها
بينما ذهب التعديل الأخير في اللائحة إلى الإجراءات، وعمل على تطويرها في الجوانب التشريعية والرقابية التي يملك المجلس فيها اختصاص وهى مشروعات التعديلات الدستورية، مشروعات القوانين، وفى الجانب الرقابي الموضوعات التي يتبناها.
ففيما يتعلق بالجانب التشريعي، أبرز المشرع اختصاص المجلس في مناقشة التعديلات الدستورية، والتي لم تكن بارزة في اللائحة السابقة، أما في مشروعات القوانين، فقد حاولت اللائحة تجنب عوائق الممارسة السابقة، فإذا كانت مشروعات القوانين تحال إلى اللجان المختصة لدراستها، وتقديم تقارير في شانها للمجلس لمناقشتها، إلا أن طريقة المناقشة في المجلس تبدأ في الكثير من الأحيان من المربع الأول، فالتعديلات على مواد مشروع القانون يتم طرحها من جانب الأعضاء إثناء المناقشة في قاعة المجلس وليس في اللجان، الأمر الذي يجعل من العمل الذي قامت به اللجنة المختصة ثانوياً، بل الأخطر من ذلك أن التعديل على المواد يصبح ارتجالياً وآنياً، بعكس المواد التي درست في اللجان، وخضعت للتمحيص والدراسة، وبالتالي، فإن مثل هذا الوضع يجعل من نتائج دراسة مشروعات القوانين والتعديل عليها ارتجالية في بعض الأحيان، خاصة أن مشروع القانون بمجرد أن يوافق عليه المجلس لايمكن إعادته إليه لكونه أصبح في حوزة السلطة التنفيذية، لهذا عنيت اللائحة الجديدة بآلية المناقشة، حيث أوجبت إخطار الأعضاء للجنة كتابة بالتعديلات التي يرونها أثناء دراستها لمشروع القانون، على أن تخضع التعديلات المقترحة من خارج اللجنة للدراسة والتمحيص، على أن يُبين مقرر اللجنة رأيها فيها، ومع ذلك يجوز بموافقة المجلس النظر في التعديلات المقدمة أثناء مناقشة مشروع القانون
على أن تكون محددة ومصاغة، ويمكن لمقرر اللجنة والحكومة طلب إحالة المقترح بالتعديل لدراسته في اللجنة، وعلى المجلس الموافقة على هذا الطلب، أما في المجلس، فإن دراسة مشروع القانون تبدأ ببيان تشريعي تدلي به الحكومة يتضمن أغراض المشروع والأسس العامة له، وفي هذا تطوير كبير للممارسة، الأمر الذي سيسهل مناقشته للمشروع.
أما في الجانب الرقابي من عمل المجلس والمتعلق بالموضوعات العامة، فإن طلب المناقشة يقدم من خمسة أعضاء على الأقل، لكن الجديد هو وجوب موافقة المجلس على الطلب قبل إحالته إلى مجلس الوزراء، ويعود هذا التعديل انه بالرغم أن حق المناقشة هو في تبني خمسة أعضاء على الأقل للموضوع، لكن الموضوع نفسه سيكون تحت نظر المجلس جميعه عند المناقشة، حيث يمكن لكافة أعضاء المجلس الاشتراك فيها، وعليه لابد من مشاركتهم في وضع هذا الموضوع منذ البداية.
عدد اليوم
